BÁO CÁO

TÌNH HÌNH THỰC HIỆN HỢP NHẤT VĂN BẢN QPPL TẠI CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ

Kính gửi: Thủ tướng Chính phủ

Thực hiện nhiệm vụ theo dõi, đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ triển khai thực hiện Pháp lệnh hợp nhất văn bản QPPL năm 2012 (sau đây gọi là Pháp lệnh) và Kế hoạch của Chính phủ về hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực (được ban hành kèm theo Quyết định số 63/QĐ-TTg ngày 07/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ), trên cơ sở tổng hợp thông tin về tình hình thực hiện hợp nhất văn bản QPPL từ các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Bộ Tư pháp xin báo cáo Thủ tướng Chính phủ như sau:

I. QUÁ TRÌNH TỔ CHỨC THỰC HIỆN

Để triển khai thi hành Pháp lệnh, Bộ Tư pháp đã xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 28/9/2012 về việc triển khai thi hành Pháp lệnh và Quyết định số 63/QĐ-TTg ngày 07/01/2013 ban hành Kế hoạch của Chính phủ về hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực. Theo đó, các Bộ, cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm tổ chức hợp nhất các văn bản QPPL được ban hành trước ngày 01/7/2012 theo quy định tại Khoản 1 Điều 6 và Khoản 3 Điều 7 của Pháp lệnh và gửi báo cáo kết quả thực hiện về Bộ Tư pháp trước ngày 15/6/2014 để tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ vào tháng 7/2014, đồng thời, tổ chức thực hiện thường xuyên việc hợp nhất các văn bản QPPL được ban hành sau ngày 01/7/2012 theo quy định tại Điều 6 và Điều 7 của Pháp lệnh, gửi đăng Công báo văn bản hợp nhất theo quy định tại Điều 8 của Pháp lệnh.

Trên cơ sở đó, Bộ Tư pháp đã có nhiều văn bản đề nghị các Bộ, cơ quan ngang Bộ triển khai thực hiện nhiệm vụ theo yêu cầu tại Chỉ thị số 26/CT-TTg và Quyết định số 63/QĐ-TTg cụ thể là:

- Công văn số 8359/BTP-PLHSHC ngày 17/10/2012 đề nghị các Bộ, cơ quan ngang Bộ thực hiện hiện rà soát, tập hợp, xây dựng Kế hoạch hợp nhất văn bản QPPL;

- Công văn số 5176/BTP-PLHSHC ngày 02/7/2013 và Công văn số 6894/BTP-PLHSHC ngày 24/9/2013 đề nghị các Bộ, cơ quan ngang Bộ báo cáo nhanh về tình hình hợp nhất văn bản QPPL thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của mình, gồm 02 nội dung: (1) Báo cáo về tình hình hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực; (2) Báo cáo về tình hình hợp nhất văn bản QPPL sau khi Pháp lệnh có hiệu lực;

- Công văn số 779/BTP-KTrVB ngày 19/3/2014, Công văn số 2676/BTP-KTrVB ngày 16/6/2014 và Công văn số 3337/BTP-KTrVB ngày 31/7/2014 về việc đôn đốc các Bộ, cơ quan ngang Bộ gửi báo cáo về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực và báo cáo định kỳ về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL (kết quả năm 2013) theo yêu cầu tại Chỉ thị số 26/CT-TTg;

Với nhiệm vụ hướng dẫn kỹ thuật và bồi dưỡng kỹ năng hợp nhất văn bản QPPL (theo quy định tại Khoản 2 Điều 10 Pháp lệnh), Bộ Tư pháp cũng đã tổ chức các lớp tập huấn về kỹ năng hợp nhất văn bản QPPL cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ (04 cuộc tập huấn về triển khai hợp nhất văn bản QPPL ban hành trước ngày 01/7/2013 đã được tổ chức trong năm 2013). Về cơ bản, các Bộ, ngành đều cử cán bộ tham gia (từ 02 - 03 cán bộ). Bộ Tư pháp cũng đã hoàn thành việc biên soạn và phát hành cuốn Sổ tay hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất văn bản QPPL (vào tháng 12/2013).

Ngoài ra, trong quá trình triển khai công tác hợp nhất văn bản QPPL, Bộ Tư pháp đã tổ chức nhiều cuộc họp với các Bộ, ngành nhằm giải đáp vướng mắc, khó khăn, trao đổi, hướng dẫn về nội dung và kỹ thuật hợp nhất văn bản QPPL; thông báo tình hình thực hiện hợp nhất văn bản QPPL của Bộ, ngành; thường xuyên theo dõi, đôn đốc, tiếp nhận và hướng dẫn các Bộ, ngành trực tiếp (qua điện thoại, email) về nội dung và kỹ thuật hợp nhất văn bản QPPL.

Thực hiện quy định tại Pháp lệnh, Chỉ thị số 26/CT-TTg Quyết định số 63/QĐ-TTg và các văn bản hướng dẫn, đôn đốc của Bộ Tư pháp, các Bộ, ngành đã tích cực triển khai nhiệm vụ hợp nhất văn bản QPPL tại Bộ, ngành mình với các công việc cụ thể như sau:

- Ban hành Kế hoạch của Bộ, ngành về việc triển khai thi hành Pháp lệnh[1]; Kế hoạch thực hiện hợp nhất văn bản QPPL[2]; hoặc Kế hoạch hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực[3];

- Tuyên truyền, phổ biến các nội dung của Pháp lệnh với các hình thức như: Đưa pháp lệnh vào chương trình phổ biến các văn bản QPPL mới cho cán bộ, công chức (Thanh tra Chính phủ); tổ chức quán triệt cho cán bộ, công chức tại các đơn vị liên quan trực tiếp đến công tác hợp nhất văn bản QPPL[4]; tổ chức giới thiệu và quán triệt nhiệm vụ hợp nhất văn bản QPPL đến Thủ trưởng các đơn vị thuộc Bộ và toàn thể cán bộ, công chức làm công tác pháp chế (Bộ Tài chính); đăng tải Pháp lệnh và tài liệu hướng dẫn kỹ thuật hợp nhất văn bản QPPL trên Cổng thông tin điện tử của Bộ, ngành mình[5]; kết nối nội dung về hợp nhất văn bản QPPL với quy định về xây dựng, thẩm định và ban hành văn bản QPPL (Bộ Công thương)…;

- Tổ chức các lớp tập huấn, hướng dẫn về nghiệp vụ hợp nhất văn bản QPPL cho cán bộ thực hiện công tác này tại các đơn vị trực thuộc (Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Y tế...), một số Bộ mời đại diện của Bộ Tư pháp làm báo cáo viên tại Hội nghị tập huấn kỹ thuật hợp nhất văn bản QPPL (Bộ Công an[6], Bộ Giao thông vận tải[7], Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn[8], Bộ Tài chính[9], Bộ Công thương[10]...); ban hành các công văn hướng dẫn về nghiệp vụ hợp nhất văn bản QPPL, công văn đôn đốc các đơn vị trực thuộc thực hiện việc hợp nhất văn bản QPPL (Bộ Nội vụ, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải...);

- Chuẩn bị các điều kiện bảo đảm cần thiết để triển khai thực hiện hợp nhất văn bản QPPL tại Bộ, ngành mình:

+ Phân công các đơn vị và bố trí cán bộ thực hiện hợp nhất văn bản QPPL: Hầu hết các Bộ, ngành đều giao cho tổ chức pháp chế là đơn vị đầu mối tổ chức triển khai hợp nhất văn bản QPPL; theo dõi, đôn đốc các đơn vị thuộc Bộ trong việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL; xử lý sai sót trong văn bản hợp nhất; hướng dẫn, tháo gỡ vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện hợp nhất văn bản QPPL. Theo đó, tổ chức pháp chế có thể chủ trì việc hợp nhất, sau đó lấy ý kiến của các đơn vị có liên quan (Ngân hàng Nhà nước Việt Nam) hoặc các đơn vị chuyên môn trực thuộc đã chủ trì xây dựng, soạn thảo sẽ trực tiếp thực hiện hợp nhất văn bản QPPL, sau đó xin ý kiến của tổ chức pháp chế[11]. Đặc biệt, một số Bộ, ngành đã xây dựng được quy trình hợp nhất văn bản QPPL nội bộ hoặc phân công trách nhiệm cụ thể giữa các đơn vị trực thuộc trong quá trình thực hiện hợp nhất văn bản QPPL[12]; thành lập Ban (Tổ) triển khai công tác hợp nhất văn bản QPPL[13]....

+ Về kinh phí: Nhiều Bộ, ngành đã bố trí kinh phí thực hiện hợp nhất văn bản QPPL từ nguồn kinh phí ngân sách nhà nước (như Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn...).

- Thực hiện việc hợp nhất các văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực (ngày 01/7/2012) và tổ chức thực hiện thường xuyên việc hợp nhất các văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực (ngày 01/7/2012) theo đúng nội dung và kỹ thuật hợp nhất văn bản QPPL quy định tại Pháp lệnh và các văn bản có liên quan.

II. KẾT QUẢ THỰC HIỆN

1. Về việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực

1.1. Về kết quả rà soát các văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực cần hợp nhất

Qua tổng hợp báo cáo của các Bộ, ngành cho thấy, số lượng văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực (ngày 01/7/2012) cần tiến hành hợp nhất (số lượng dự thảo văn bản hợp nhất dự kiến cần soạn thảo) tại các Bộ, ngành không đồng đều (chi tiết xem tại Phụ lục số 01). Trong đó:

- Một số Bộ, ngành có số lượng văn bản cần hợp nhất lớn như: Bộ Tài chính (201 văn bản); Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (107 văn bản); Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (96 văn bản); Bộ Công thương (79 văn bản); Bộ Quốc phòng (71 văn bản)...;

- Một số Bộ, ngành có số lượng văn bản cần hợp nhất ít như: Bộ Nội vụ, Bộ Xây dựng (20 văn bản); Bộ Ngoại giao (05 văn bản); Ủy ban dân tộc (02 văn bản)...;

- Đặc biệt, 03 (ba) Cơ quan không có văn bản cần hợp nhất gồm: Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Thanh tra Chính phủ[14]; Văn phòng Chính phủ.

Các văn bản QPPL cần hợp nhất thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ chủ yếu là Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Thông tư (Quyết định) của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thông tư liên tịch[15].

1.2. Về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực

Về cơ bản, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã triển khai việc hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực khá tích cực, nghiêm túc, bảo đảm đúng trình tự, thủ tục và đúng thẩm quyền theo quy định của Pháp lệnh. Tuy nhiên, một số Bộ, ngành còn thiếu chủ động trong triển khai, việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL còn chậm, chưa bảo đảm yêu cầu về thời gian hoàn thành theo quy định.

Tính đến ngày 25/8/2014, Bộ Tư pháp đã cập nhật thông tin, báo cáo của 22/22[16] Bộ, cơ quan ngang Bộ về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực. Trong đó:

- 12/22 Bộ, ngành đã hoàn thành việc hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực, gửi đăng Công báo, đăng Cổng thông tin điện tử theo quy định, gồm: Bộ Công an; Bộ Quốc phòng; Bộ Công thương; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Ngoại giao; Bộ Nội vụ; Bộ Thông tin và Truyền thông; Bộ Tài chính; Bộ Tư pháp; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Ủy ban dân tộc.

- 06/22 Bộ, ngành chưa hoàn thành việc hợp nhất, gồm: Bộ Giáo dục và Đào tạo; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Xây dựng; Bộ Y tế.

- 03/21 Bộ, ngành không có văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực cần hợp nhất, gồm: Văn phòng Chính phủ, Thanh tra Chính phủ; Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

- 01 Cơ quan không tiến hành hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực cần hợp nhất là Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội với lý do hiện nay Cơ quan đang xây dựng hoặc đã dự kiến (đưa vào chương trình) các văn bản mới thay thế các văn bản QPPL cần hợp nhất (Bộ đã có giải trình kèm theo Báo cáo kết quả thực hiện hợp nhất).

Tổng hợp kết quả hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực của các Bộ, cơ quan ngang Bộ cụ thể như sau:

- Tổng số văn bản cần hợp nhất (theo kết quả rà soát): 1066 văn bản;

- Tổng số dự thảo văn bản hợp nhất dự kiến cần soạn thảo (theo kết quả rà soát): 516 văn bản

- Tổng số văn bản hợp nhất đã hoàn thành: 271 văn bản;

- Tổng số văn bản hợp nhất chưa hoàn thành: 53 văn bản;

- Tổng số văn bản không tiến hành hợp nhất: (1) Tính theo số văn bản QPPL cần hợp nhất) là 419 văn bản; (2) Tính theo số lượng dự thảo văn bản hợp nhất (nếu phải thực hiện) là 192 văn bản.

(Thông tin chi tiết xem tại Phụ lục số 01).

Về số lượng văn bản không tiến hành hợp nhất: Theo báo cáo của các Bộ, ngành, trong quá trình tiến hành hợp nhất, nhiều văn bản QPPL mặc dù đã được thống kê, đưa vào Danh mục văn bản cần hợp nhất (trong giai đoạn rà soát) nhưng khi triển khai các Bộ, ngành không tiến hành hợp nhất vì những văn bản này đã có hoặc sắp có văn bản mới thay thế hoặc việc hợp nhất thuộc trường hợp khó thực hiện (văn bản bị sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hình thức văn bản không thống nhất, khó áp dụng kỹ thuật hợp nhất...), nếu vẫn tiến hành hợp nhất đối với các trường hợp này sẽ không bảo đảm được mục đích, ý nghĩa của hoạt động này.

Tại Bộ Tư pháp: Để bảo đảm hiệu quả của việc thực hiện hợp nhất các văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp, ngày 17/10/2012, Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ký ban hành Kế hoạch của Bộ Tư pháp về thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày 01/7/2012 (kèm theo Quyết định số 2738/QĐ-BTP). Thực hiện Kế hoạch này, các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ đã tham mưu, trình Bộ trưởng Bộ Tư pháp ký xác thực đối với 14/14 văn bản hợp nhất, hoàn thành việc hợp nhất 32 văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực cần hợp nhất thuộc thẩm quyền của Bộ Tư pháp, gửi văn bản hợp nhất đăng Công báo và Cổng thông tin điện tử theo đúng quy định.

2. Về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực

Kể từ ngày Pháp lệnh có hiệu lực (ngày 01/7/2012), việc hợp nhất văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực được các Bộ, ngành xác định là nhiệm vụ thường xuyên. Do đó, hầu hết các Bộ, ngành đã nghiêm túc triển khai theo quy định. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện hợp nhất văn bản QPPL tại một số Bộ, ngành đôi khi còn chậm dẫn đến khó bảo đảm được thời hạn hoàn thành theo yêu cầu tại Khoản 3 Điều 6 và Khoản 5 Điều 7 của Pháp lệnh.

Thực hiện quy định về định kỳ báo cáo kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL tại Chỉ thị số 26/CT-TTg, Bộ Tư pháp đã có Công văn đề nghị các Bộ, ngành báo cáo kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực tính đến ngày 31/12/2013 (Công văn số 779/BTP-KTrVB và Công văn số 2676/BTP-KTrVB như đã nêu tại Mục I). Theo đó, tính đến ngày 25/8/2014, Bộ Tư pháp đã nhận được thông tin, báo cáo của 22/22[17] Bộ, ngành về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực tính đến hết ngày 31/12/2013. Trong đó:

- 13/21 Bộ, ngành đã hoàn thành việc hợp nhất văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực tính đến ngày 31/12/2013, gửi đăng Công báo, đăng Cổng thông tin điện tử theo quy định, gồm: Bộ Công an; Bộ Quốc phòng; Bộ Công thương; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Bộ Nội vụ; Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Thông tin và Truyền thông; Bộ Tư pháp; Bộ Tài chính; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Ủy ban dân tộc.

- 06/21 Bộ, ngành chưa hoàn thành việc hợp nhất, gồm: Bộ Giáo dục và Đào tạo; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Ngoại giao; Bộ Xây dựng; Bộ Y tế.

- 03/21 Bộ, ngành không có văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực tính đến ngày 31/12/2013 cần hợp nhất, gồm: Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội; Văn phòng Chính phủ, Thanh tra Chính phủ.

Tổng hợp kết quả hợp nhất văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực tính đến ngày 31/12/2013 của các Bộ, cơ quan ngang Bộ cụ thể như sau:

- Tổng số văn bản cần hợp nhất (theo kết quả rà soát): 208 văn bản;

- Tổng số dự thảo văn bản hợp nhất dự kiến cần soạn thảo (theo kết quả rà soát): 100 văn bản;

- Tổng số văn bản hợp nhất đã hoàn thành: 83 văn bản;

- Tổng số văn bản hợp nhất chưa hoàn thành: 15 văn bản;

- Tổng số văn bản không tiến hành hợp nhất: (1) Tính theo số văn bản QPPL cần hợp nhất) là 04 văn bản; (2) Tính theo số lượng dự thảo văn bản hợp nhất (nếu phải thực hiện) là 02 văn bản.

(Thông tin chi tiết xem tại Phụ lục số 02).

Có thể thấy, số lượng các văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực tính đến ngày 31/12/2013 cần hợp nhất của các Bộ, ngành cần là tương đối ít. Tuy nhiên, tính đến nay vẫn còn một số Bộ, ngành chưa hoàn thành việc hợp nhất dù đã quá thời hạn (Bộ Giáo dục và Đào tạo; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Bộ Ngoại giao; Bộ Xây dựng; Bộ Y tế).

III. MỘT SỐ NHẬN XÉT, ĐÁNH GIÁ; KIẾN NGHỊ, ĐỀ XUẤT

1. Một số nhận xét, đánh giá

Qua tổng hợp báo cáo, thông tin về việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL tại các Bộ, ngành, Bộ Tư pháp thấy rằng:

1.1. Về quá trình tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản QPPL

Như đã nêu tại Mục I, về cơ bản quá trình tổ chức triển khai thi hành Pháp lệnh tại các Bộ, ngành đã được thực hiện từ khá sớm. Ngay sau khi Pháp lệnh được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành, Bộ Tư pháp đã tham mưu, trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành Chỉ thị số 26/CT-TTg và Quyết định số 63/QĐ-TTg để tổ chức hiệu quả việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của Chính phủ theo quy định tại Pháp lệnh.

Nhận thức được vai trò, ý nghĩa của công tác hợp nhất văn bản QPPL đối với việc chỉ đạo, điều hành các lĩnh vực quản lý nhà nước cũng như để bảo đảm cho hệ thống pháp luật được đơn giản, rõ ràng, dễ sử dụng, nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật nói chung, trên cơ sở các quy định tại Pháp lệnh, Chỉ thị số 26/CT-TTg và Quyết định số 63/QĐ-TTg Lãnh đạo nhiều Bộ, ngành đã quan tâm, tích cực chỉ đạo triển khai nhiệm vụ này. Qua tổng hợp thông tin, Bộ Tư pháp nhận thấy, phần lớn các Bộ, ngành đều xây dựng Kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Pháp lệnh; Kế hoạch thực hiện hợp nhất văn bản QPPL; Kế hoạch thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực tại Bộ, ngành mình. Đồng thời, nhiều Bộ, ngành còn tổ chức tuyên truyền, phổ biến nội dung của Pháp lệnh; tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ cho các đơn vị chuyên môn trực thuộc; chuẩn bị các điều kiện bảo đảm cần thiết để thực hiện hợp nhất văn bản QPPL (nhân sự, kinh phí...); một số Bộ, ngành còn thành lập các Tổ (Ban) công tác về hợp nhất văn bản QPPL. Trong đó, các Bộ, ngành đã tổ chức thực hiện việc hợp nhất văn bản QPPL tương đối bài bản, nghiêm túc, báo cáo đầy đủ về kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL như: Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Công thương; Bộ Tư pháp; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Ủy ban Dân tộc...

Bên cạnh đó, vẫn còn một số Bộ, ngành chưa triển khai nhiệm vụ này theo đúng yêu cầu, cụ thể như: Ban hành Kế hoạch thực hiện hợp nhất văn bản QPPL còn chậm dẫn đến tình trạng không hoàn thành việc hợp nhất văn bản QPPL đúng thời hạn; Lãnh đạo Bộ, ngành chưa thực sự quan tâm, bố trí nhân sự để triển khai; việc báo cáo kết quả về Bộ Tư pháp chưa bảo đảm về nội dung và thời hạn theo yêu cầu;...

1.2. Về chất lượng kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL

Qua xem xét báo cáo và tổng hợp thông tin từ quá trình theo dõi, đôn đốc hướng dẫn nghiệp vụ đối với các Bộ, ngành, Bộ Tư pháp thấy rằng, hầu hết các Bộ, ngành đã tổ chức thực hiện hợp nhất văn bản QPPL (bao gồm các văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực và sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực) theo đúng trình tự, thủ tục, nội dung và kỹ thuật hợp nhất được quy định tại Pháp lệnh. Cụ thể là, các Bộ, ngành đã rà soát, xác định và tập hợp được tương đối chính xác, đầy đủ các văn bản QPPL cần hợp nhất, thực hiện việc hợp nhất văn bản QPPL theo đúng thẩm quyền quy định tại Điều 6, Điều 7 Pháp lệnh. Sau khi văn bản hợp nhất được Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ký xác thực đã được gửi đăng tải trên Công báo và Trang thông tin điện tử theo quy định tại Điều 8 Pháp lệnh nhằm tạo thuận lợi trong việc sử dụng văn bản hợp nhất, chỉ trừ những văn bản hợp nhất có nội dung thuộc bí mật nhà nước thì không tiến hành đăng tải công khai trên Công báo và Trang thông tin điện tử theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước (Bộ Quốc phòng có một số văn bản thuộc trường hợp này).

Bên cạnh đó, các Bộ, ngành cũng thường xuyên cập nhật thông tin liên quan đến tình trạng hiệu lực của văn bản cần hợp nhất để kịp thời điều chỉnh việc thực hiện hợp nhất, cụ thể là loại bỏ những văn bản QPPL cần hợp nhất đã hết hiệu lực do có văn bản mới thay thế, bãi bỏ hoặc những văn bản QPPL cần hợp nhất thuộc trường hợp khó áp dụng kỹ thuật hợp nhất theo quy định tại Quyết định số 63/QĐ-TTg (Bộ Công an, Bộ Công thương, Bộ Tài chính...). Nhiều Bộ, ngành khi gặp vấn đề khó khăn, vướng mắc về kỹ thuật thực hiện hợp nhất đã phản ánh trực tiếp về Bộ Tư pháp để trao đổi, tìm giải pháp tháo gỡ nhằm bảo đảm chất lượng thực hiện hợp nhất văn bản QPPL. Các Bộ, ngành đã đạt được kết quả thực hiện hợp nhất khá tốt như: Bộ Công an; Bộ Công thương; Bộ Tư pháp; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch...

Tuy nhiên, một số ít Bộ, ngành trong quá trình rà soát vẫn chưa xác định được đầy đủ, chính xác các văn bản QPPL cần hợp nhất của Bộ, ngành mình; việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL đôi khi còn lúng túng, chưa bảo đảm chính xác về nội dung và kỹ thuật hợp nhất; nhiều dự thảo văn bản hợp nhất phải xin ý kiến của nhiều cơ quan, đơn vị dẫn đến mất nhiều thời gian, khó bảo đảm thời hạn hoàn thành theo quy định; việc gửi văn bản hợp nhất đăng tải trên Công báo và Trang thông tin điện tử vẫn còn chưa kịp thời, chưa đầy đủ, chưa bảo đảm tính hệ thống của văn bản, ảnh hưởng không nhỏ đến việc tiếp cận, sử dụng văn bản hợp nhất của cơ quan, tổ chức, cá nhân.

1.3. Về hạn chế, khó khăn, vướng mắc

Qua tổng hợp báo cáo của các Bộ, ngành và thực tiễn triển khai công tác hợp nhất văn bản QPPL thời gian qua cho thấy, quá trình thực hiện hợp nhất văn bản QPPL gặp phải một số hạn chế, khó khăn, vướng mắc cơ bản như sau:

- Về thể chế liên quan đến công tác hợp nhất văn bản QPPL: Thực tiễn thực hiện thời gian qua cho thấy, nhiều quy định về kỹ thuật hợp nhất tại Pháp lệnh còn chưa rõ ràng, thậm chí nhiều trường hợp phát sinh liên quan đến kỹ thuật hợp nhất cần có quy định để điều chỉnh, thực hiện thống nhất nhưng Pháp lệnh chưa quy định (nhất là đối với các văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực), cụ thể như: Việc đánh số, ký hiệu của văn bản hợp nhất (việc đánh số, ký hiệu đối với văn bản hợp nhất của các Bộ, ngành hiện nay là chưa thống nhất); hợp nhất văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần về cùng một nội dung; hợp nhất văn bản có hình thức khác nhau do cùng một cơ quan ban hành; hợp nhất nội dung được thay thế; hợp nhất văn bản có ban hành kèm theo Quy chế, Quy định, danh mục, biểu mẫu; cách thức ghi chú đối với những mẫu, phụ lục bị sửa đổi, bổ sung ban hành kèm theo văn bản sửa đổi, bổ sung; về việc sử dụng và trích dẫn văn bản hợp nhất; xử lý văn bản hợp nhất trong trường hợp các văn bản được hợp nhất hết hiệu lực thi hành;... (Bộ Thông tin và Truyền thông, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Bộ Tài chính, Bộ Công thương, Bộ Công an, Bộ Tài nguyên và Môi trường...); văn bản gốc được sửa đổi, bổ sung nhiều lần gây khó khăn cho cán bộ trực tiếp tiến hành hợp nhất (Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch). Đây cũng chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc lúng túng của Bộ, ngành khi thực hiện hợp nhất, làm ảnh hưởng không nhỏ tới thời hạn hoàn thành việc hợp nhất. Để khắc phục những hạn chế này, Bộ Tư pháp thường xuyên hướng dẫn các Bộ, ngành trong quá trình tổ chức thực hiện (qua điện thoại, email, soạn thảo Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ...);

- Về cách thức tổ chức thực hiện, kỹ năng nghiệp vụ hợp nhất văn bản QPPL: Nhiều Bộ, ngành trong thực hiện hợp nhất văn bản QPPL còn lúng túng về cách thức tổ chức triển khai, kỹ năng nghiệp vụ còn chưa tốt do đây là nhiệm vụ mới, cán bộ chưa có nhiều kinh nghiệm;

- Về rà soát, xác định, tập hợp văn bản QPPL cần hợp nhất: Việc rà soát, xác định và tập hợp văn bản QPPL cần (được) hợp nhất đôi khi còn gặp khó khăn, nhất là đối với các văn bản QPPL được ban hành cách đây khá lâu (thể thức, kỹ thuật trình bày của văn bản sửa đổi, bổ sung không theo như quy định hiện hành mặc dù văn bản có quy định sửa đổi, bổ sung). Bên cạnh đó, việc xác định chính xác thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL cần hợp nhất trong trường hợp hiệu lực của văn bản quy định theo ngày đăng Công báo để phục vụ ghi chú, thể hiện tại văn bản hợp nhất là khá phức tạp, mất nhiều thời gian (Bộ Tài chính, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch);

- Về thời hạn hoàn thành việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành kể từ ngày Pháp lệnh có hiệu lực: Theo quy định của Pháp lệnh, chậm nhất là 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản (đối với văn bản cần hợp nhất thuộc Khoản 2 Điều 6 Pháp lệnh) và chậm nhất là 05 ngày làm việc kể từ ngày ký ban hành văn bản QPPL cần hợp nhất thuộc trường hợp quy định tại Khoản 3 Điều 7 Pháp lệnh), Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phải hoàn thành việc hợp nhất văn bản QPPL và ký xác thực văn bản hợp nhất. Qua thực tiễn cho thấy, thời hạn này là quá ngắn vì tính riêng việc di chuyển văn bản từ cơ quan này đến cơ quan khác và thực hiện các thủ tục hành chính cần thiết trong quá trình hoàn thiện dự thảo văn bản hợp nhất (soạn thảo, trình Lãnh đạo các cấp, gửi văn bản hợp nhất đến tổ chức pháp chế để kiểm tra, cho ý kiến...) đã mất quá nhiều thời gian, đồng thời, hợp nhất văn bản QPPL cũng là công việc đòi hỏi sự chính xác, tỉ mỉ nên rất khó hoàn thành đúng thời hạn nếu muốn bảo đảm về chất lượng kết quả thực hiện hợp nhất. Đây cũng là kiến nghị, phản ánh chung của rất nhiều Bộ, ngành (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Công an, Bộ Y tế...);

- Về việc đăng tải văn bản hợp nhất: Việc đăng tải văn bản hợp nhất trên Công báo và Trang thông tin điện tử theo quy định tại Điều 8 Pháp lệnh đã được nhiều Bộ, ngành thực hiện. Tuy nhiên, việc đăng tải này hiện nay vẫn còn chậm, chưa kịp thời, chưa đầy đủ do nhiều nguyên nhân cả về phía cơ quan thực hiện hợp nhất (gửi văn bản hợp nhất muộn) và cơ quan Công báo (Công báo Chính phủ). Trong thời gian đầu thực hiện việc đăng tải, qua phản ánh của một số Bộ, ngành cho thấy, văn bản hợp nhất phần lớn chưa được đăng đồng thời cùng với văn bản sửa đổi, bổ sung, đôi khi còn có sự "vênh" nhau về thể thức giữa bản đăng Công báo và bản gốc (bản chính) của văn bản hợp nhất (Bộ Tư pháp); sự phối hợp giữa cơ quan thực hiện hợp nhất với cơ quan Công báo, cơ quan (đơn vị) quản lý về Trang thông tin điện tử trong việc đăng tải văn bản hợp nhất còn chưa thực sự chặt chẽ, hiệu quả, nhất là trong vấn đề xử lý sai sót phát sinh (nếu có)...;

- Về việc sử dụng của văn bản hợp nhất: Việc sử dụng (áp dụng) văn bản hợp nhất trong thực tiễn còn hạn chế do các đơn vị mới được phổ biến về Pháp lệnh, chưa được hướng dẫn cụ thể về giá trị sử dụng của văn bản hợp nhất (Bộ Y tế);

- Về sự phối hợp của các cơ quan chuyên môn với đơn vị được giao làm đầu mối, tổ chức pháp chế tại Bộ, ngành: Nhận thức về trách nhiệm thực hiện, ý nghĩa của của công tác hợp nhất văn bản QPPL tại một số cơ quan, đơn vị còn chưa đầy đủ, có nơi coi đây là nhiệm vụ chỉ của đơn vị được giao làm đầu mối, tổ chức pháp chế nên không chủ động, tích cực thực hiện nhiệm vụ; thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan chuyên môn với tổ chức pháp chế làm ảnh hưởng không nhỏ đến tiến độ và chất lượng kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL.

- Về phân công, bố trí nhân lực: Cán bộ làm công tác hợp nhất văn bản QPPL ở tổ chức pháp chế và các đơn vị chuyên môn thuộc Bộ, ngành nhìn chung vẫn còn thiếu; trình độ chuyên môn chưa đồng đều, một số cán bộ chưa nắm vững nghiệp vụ hợp nhất văn bản QPPL; hầu hết cán bộ là kiêm nhiệm, không ổn định, chưa có nhiều kinh nghiệm dẫn do đến những khó khăn, lúng túng trong quá trình thực hiện (Bộ Công an, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Công thương;...);

- Về kinh phí: Hiện nay, kinh phí bảo đảm cho công tác hợp nhất văn bản QPPL đã được quy định tại Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP ngày 13/12/2013 của Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp quy định lập dự toán, quản lý, sử dụng, quyết toán kinh phí ngân sách nhà nước bảo đảm công tác hợp nhất văn bản, pháp điển hệ thống QPPL. Về cơ bản các mức chi, nội dung chi tại văn bản này đã bảo đảm tốt cho việc thực hiện công tác hợp nhất văn bản QPPL. Tuy nhiên, kinh phí hỗ trợ, bảo đảm cho hoạt động xây dựng báo cáo Thủ tướng Chính phủ về tình hình và kết quả thực hiện Pháp lệnh định kỳ 06 tháng và hàng năm (kể từ năm 2013) theo Chỉ thị số 26/CT-TTg vẫn chưa được quy định tại Thông tư liên tịch số 192/2013/TTLT-BTC-BTP dẫn đến những khó khăn nhất định cho các Bộ, ngành trong quá trình tổ chức thực hiện (hoạt động soạn thảo, lấy ý kiến góp ý phục vụ xây dựng báo cáo cũng mất khá nhiều thời gian, đòi hỏi đầu tư về nhân lực...).

2. Một số đề xuất, kiến nghị

Từ kết quả thực hiện hợp nhất văn bản QPPL tại các Bộ, ngành như đã nêu ở trên, để bảo đảm hiệu quả triển khai công tác hợp nhất văn bản QPPL trong thời gian tới, Bộ Tư pháp xin kiến nghị Thủ tướng Chính phủ một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, chỉ đạo việc nghiên cứu, đề xuất hoàn thiện quy định về hợp nhất văn bản QPPL (Luật ban hành văn bản QPPL và Pháp lệnh hợp nhất), cụ thể như sau: (i) Sửa đổi quy định về giá trị pháp lý của văn bản hợp nhất và trách nhiệm hợp nhất văn bản (quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL) theo hướng văn bản hợp nhất thay thế các văn bản được hợp nhất; cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm thông qua, ký ban hành văn bản hợp nhất cùng với văn bản sửa đổi, bổ sung; (ii) Sửa đổi quy định về kỹ thuật hợp nhất văn bản trong Pháp lệnh hợp nhất, trong đó cần quy định cụ thể về: số, ký hiệu của văn bản hợp nhất; hợp nhất văn bản được sửa đổi, bổ sung nhiều lần về cùng một nội dung; xác định tên của văn bản hợp nhất trong trường hợp tên của văn bản được sửa đổi, bổ sung được sửa đổi, bổ sung; hợp nhất nội dung được thay thế; hợp nhất văn bản có hình thức khác nhau do cùng một cơ quan ban hành; hợp nhất văn bản có ban hành kèm theo Quy chế, Quy định, danh mục, biểu mẫu; cách thức ghi chú đối với những mẫu, phụ lục bị sửa đổi, bổ sung ban hành kèm theo văn bản sửa đổi, bổ sung; vấn đề đính chính trong trường hợp văn bản hợp nhất có sai sót...;

Thứ hai, yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ tập trung khẩn trương hoàn thành việc thực hiện hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh có hiệu lực; nghiêm túc tổ chức thực hiện thường xuyên việc hợp nhất các văn bản QPPL được ban hành sau ngày Pháp lệnh có hiệu lực (ngày 01/7/2012) theo quy định tại Điều 6 và Điều 7 của Pháp lệnh, gửi đăng Công báo văn bản hợp nhất theo quy định tại Điều 8 của Pháp lệnh; định kỳ gửi báo cáo về kết quả thực hiện Pháp lệnh về Bộ Tư pháp để tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ;

Thứ ba, yêu cầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ tăng cường ý thức trách nhiệm đối với công tác hợp nhất văn bản QPPL, thực hiện nghiêm Pháp lệnh, Chỉ thị số 26/CT-TTg đồng thời, tiếp tục quan tâm chỉ đạo củng cố về tổ chức, biên chế, nâng cao năng lực cho cán bộ, công chức làm công tác hợp nhất văn bản QPPL, bố trí kinh phí phù hợp (nhất là các hoạt động về quản lý nhà nước về công tác hợp nhất như theo dõi, thống kê, báo cáo về kết quả thực hiện Pháp lệnh theo định kỳ) để nâng cao hiệu quả triển khai công tác này tại các Bộ, ngành.

Trên đây là tình hình thực hiện hợp nhất văn bản QPPL của các Bộ, cơ quan ngang Bộ theo quy định tại Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL năm 2012, Chỉ thị số 26/CT-TTg ngày 28/9/2012 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thi hành Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL và Quyết định số 63/QĐ-TTg ngày 07/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Kế hoạch của Chính phủ về hợp nhất văn bản QPPL được ban hành trước ngày Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL có hiệu lực, Bộ Tư pháp xin báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, chỉ đạo./.